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住房改革:市场化砥砺前行
[ 编辑:admin | 时间:2013-11-07 11:52:57 | 浏览:560次 | 来源:深度报道 | 作者:齐琳/文 王飞/制图 ]

  1978年,十一届三中全会拉开改革开放的序幕。弹指35年,被赋予重要改革期待的十八届三中全会即将接棒。十八大后,履新总书记的习近平将离京调研的首站选在改革先锋省份广东,并在那里对改革提出希望,“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱”。惟有了解改革从哪里起步,方可明白改革要向何处去。为此,我们撷取了财税、金融、国企、城镇化等改革史的重大片段,以期重新凝结改革的共识、重新凝聚改革的勇气。

  土地改革破题

  “要考虑城市住宅分配的一系列政策,不但新房子可以出售,老房子也可以出售;可以一次付款,也可以分期付款;住宅出售以后,要联系房价调整房租,使人们考虑到买房合算。”1980年4月初春里的一天,邓小平登上北京前门附近的一座高楼,鸟瞰四周灰旧低矮的建筑物,发出的上述感叹,被看做是中国房地产市场的“初春第一声惊雷”,随后30多年的改革中,住房问题的解决一直围绕着这个圈兜兜转转。

  邓小平提出关于房改的话题并非没有前兆:我国自新中国成立以来实行的公房政策,虽然对于解决职工住房问题,产生了一定的历史作用。但随着经济的发展,其诸多弊端逐步暴露:公房供应与消费的绝大部分支出都由政府和单位包揽,“一条腿走路”的制度难以长期维持,这最终导致建国时的1949年,我国城镇居民人均住房建筑面积为10.8平方米,到1978年反而降至6.7平方米,住房困难户占城市居民的1/3。

  邓小平的“第一声雷”发出同一年,时任深圳市房管局副局长的骆锦星便首次尝试了房地产开发。

  “深圳的开发到处需要钱,香港人启发了我们,香港财政收益三成以上都来自土地拍卖。于是我们就想到了租地的方法,用土地换资金。” 骆锦星回忆,当时宪法明文规定不能侵占、出租、买卖土地等,卖地是犯法的事。“省委领导叫我们要走政策边缘,我就想了一个变通的法子,叫补偿贸易,我们出地,港商出钱合作建房,利润双方分成。”次年由骆锦星担任总经理的深圳经济特区房地产公司成立,这也是我国有史以来第一家房地产公司,随后新中国第一个准商品房小区东湖丽苑开工建设。

  骆锦星的补偿贸易在当时依然引起很大争议,直到邓小平1984年1月首次南巡时,登上当时深圳最高的20层国商大厦俯瞰市容,看到建设中的罗湖新城一派繁忙景象,脸上露出笑容并在随后写下“深圳的发展和经验证明,我们建立经济特区的政策是正确的”,才长长地松了口气。

  但真正让骆锦星摘掉“卖国贼”帽子的,还是1983年12月1日的那场土地拍卖会。这是新中国成立后的第一宗土地公开拍卖。但却是在疑似“违宪”的前提下进行的:当时的《宪法》明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。最终又是骆锦星以525万元高价拍得特区这宗面积为8588平方米的土地使用权。

  一个月后,也就是1988年1月,第一次全国住房制度改革工作会议召开,提出了我国房改的整体构想,勾勒出我国政府新的城镇住房政策的轮廓,宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划分期分批推行,中国住房制度改革的大幕徐徐拉开。随后,七届全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》,把禁止出租土地的条款删去,规定“土地的使用权可以按照法律的规定转让”。

  土地制度的破题给了房地产业商品化发展的基本条件,如果没有土地有偿使用,住房商品化就无从谈起。然而无论是1987年宪法的修订,还是随后的土地管理法颁布,都没有从根本上改变我国城市土地的“双轨”流转机制,甚至在一定程度上加剧了双轨流转的矛盾:城市与农村同质同地价格的大幅差异、补偿机制的不健全,都造成了土地市场乃至房地产市场的种种矛盾,屡禁不止的小产权房便是其中之一。

  市场化起步即加速

  就在外界普遍认为土地有偿使用的开闸,将带动房地产业全面发展的时候,中国却在这一年迎来了严重的通货膨胀,通胀率一度高达18.5%。因此,中央启动了国民经济的治理整顿,重新加码计划经济,这让房改在此后三年时间内基本陷于停顿状态。

  在经历了严重的通货膨胀与持续低增长双重夹击后,中国的经济已经到了必须要快速发展的阶段,而能够拉动数十个产业,兼顾投资与消费的房地产业再度被提及。为此,1992年邓小平南巡视察时一再强调的“改革开放的胆子要大一些,抓住时机,发展经济,发展才是硬道理”,随后国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,正式开启了城镇住房制度的改革之路,投资热由此产生。

  王石、潘石屹、冯仑、王功权等绝大部分房企老板在那个时候积攒了自己的原始资本,但由于个人住房消费尚未放开,70%左右的商品房是被企事业单位整栋或多层购买,监管层和开发商们都明白,何时个人住房消费真正启动,房地产业的市场化改革才能算是真正开始。

  中国人再一次在危机面前找寻到了自身发展的途径。1997年亚洲金融危机后,前期投资热急速降温后出现了外商抽逃资金留下的“半拉子”工程,各级银行无奈层层清欠连环债务,在外需全面停滞的情况下,发展内需市场成了中国惟一的选择。

  当年11月,时任国务院副总理和中国人民银行行长的朱镕基在深圳与万科集团董事长王石会面时,后者给前者讲了那个改变中国房地产业的段子:“一个美国老太太和一个中国老太太在天堂相遇。中国老太太说:‘我攒了30年钱,终于在死前买了一套大房子。’美国老太太说:‘我住了30年的大房子,终于在死前还清全部贷款。’”

  一年后的7月3日,国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化,同时建立和完善以经适房为主的多层次城镇住房供应体系。以此为标志,住房制度改革全面展开,老百姓开始进入买房市场。

  次年2月,中国人民银行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》,在“积极开展个人消费信贷”的引导下,贷款买房、按揭等新概念开始登陆中国内地。 

  中国房地产研究会副会长顾云昌后来回忆,中国房地产这架巨型飞机之所以能一飞冲天,主要靠“两架发动机、一个燃料库”。其中一架“发动机”是房改。如果不是住房商品化,楼市就不会这么热;另一架“发动机”是土改,将土地所有权与使用权分离,允许使用权上市出让,意义巨大;“燃料库”则是个人住房贷款,没有金融支撑,老百姓就不能用明天的钱圆今天的住房梦。

  这样一组数字或许更能说明住房商品化来临给中国经济的影响:从宏观经济层面看,本轮调控前,我国房地产业开发投资额由1998年的3614.2亿元提高到2006年的19422.9亿元,八年间增长了5.37倍,年均递增23.4%;GDP的增长中,大约1.3个百分点,再加上间接贡献,估计可达到1.9-2.5个百分点,占到GDP总体增长的30%;从行业带动看,上到水泥钢筋,下到窗帘布料,房地产业的兴衰直接带动了40余个产业的发展。

  调控在路上

  如果说1988年通过的《中华人民共和国宪法修正案》,打破禁锢的土地使用权转让,标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道,宣告了由土地改革开启的房地产业发展的话,那么2004年3月多部门下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,则宣告了中国土地使用权协议不透明的协议出让制度终结,从2004年8月31日起,所有经营性的土地一律都要公开竞价出让,业内称之为“8·31土地大限”,中国楼市由此走上调控十年。

  当时,在经历了七年的快速发展后,全国的房地产市场再次爆发了前所未有的“危机”。

  “因为当时整个行业发展得太好了,开发商买地就跟买白菜一样,有钱没钱先拍下来,再去借。”中国房地产业协会副会长朱中一回忆,由于眼见一线城市为代表的房地产市场处于高速发展阶段,开发商纷纷开始空手套白狼的“圈地运动”。

  除了要求土地交易一律招拍挂进行外,为了使已经显露出过快上涨迹象的房价进一步降温,2005年3月国务院出台八条意见稳定房价。在2006年5月,国务院再次出台六项措施调控房地产业,两个月以后,针对外资投资房地产的“限外令”出台,随后,购房者全面进入观望期。

  在随后的两年间,国内房地产调控政策出台不断,楼市也终于在2007年显露出真正全面降温的态势:当年12月24日,万科董事长王石抛出拐点论。2008年1月上旬,京城规模最大的房产经纪公司中大恒基连续关闭门店。6月开始,深圳市场出现大面积断供。

  就在大家都以为楼市真的会出现惊天巨变的时候,由次贷危机升级的金融危机却波及全球,中国为实现快速走出危机的救市政策,成为楼市调控政策的分水岭。

  当年11月5日,国务院常务会议明确提出促进经济增长的10条具体措施,公布的4万亿元投资计划中,有9000亿元投向房地产以加快建设保障性安居工程。11月26日,央行宣布降息。 12月22日,国务院办公厅正式出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。

  在宏观层面政府强力推动救市、房地产市场逆向调控下,2009年下半年开始,全国房地产市场价量齐升,房价迅速强力反弹,当年全国房价同比增幅高达20%以上。

  面对房价过快上涨的巨大社会舆论压力,2010年元旦刚过, “国十一条”正式出炉,却收效甚微,特别是在全国“两会”后,多地频出“地王”,为此仅隔了3个月,被称为史上最严厉、以限购、限贷为核心的“新国十条”正式出炉,由于包括限制异地购房(限购令)、大幅提高二套房贷款标准和购买第三套房不予贷款等具体可执行性的措施,并推出了五年内新建3600万套保障房的计划。此时,涵盖土地供给、信贷、税收、保障房等各方面的差别化调控体系形成。

  北京商报记者 齐琳/文 王飞/制图

  

问路未来十年

  供需矛盾如何解决

  在经过十年4轮9次调控后,虽有2007年的短暂降温,但楼市僵局仍未打破。从2003年的“18号文”,到随后出台的“国八条”、“国六条”、“国四条”、“国十条”、“新国八条”,再到今年的“国五条”及其细则……十年里,国务院先后9次常务会议专题研究房地产市场调控,在一浪高过一浪的调控声中,房价依旧坚挺,在土地财政、供需矛盾等问题的“困扰下”,以行政手段为主的短期调控再度走向十字路口。就在上周,中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习,习近平总书记指出,加快推进住房保障和供应体系建设,要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。随后被包括参会的清华大学教授刘洪玉等专家解读为市场化改革的信号。

  ■能否从抑制需求到增加供应

  近十年来,政府几乎每年都要出台政策对房地产价格进行调控,但效果甚微。无论是2005年的“国八条”还是2006年的“国六条”、2010年的“国十条”都贯穿着一个思路——通过抑制需求来控制房价。今年3月,“国五条”中更是明确对投资或投机性购房的收益征收20%的所得税,其用意在于打击房地产投机。试图从抑制需求入手来控制房价上涨趋势。从市场运行的结果看,房价一路走高,丝毫没有受到该政策的影响。

  事实已经表明,通过抑制需求的办法来控制房价是难以奏效的。尤其是控制房地产开发商资金来源的做法,虽然在短期内使土地价格得到控制,但从中长期看此举减少了住房供给的数量,加剧了房价上涨的压力。

  关于过去年调控的共性毋庸再谈,那就是以购房者为调控主要对象,以限制购买资格、提高购房成本为主要手段,以控制房价为主要目的。这样的调控用万达集团董事长王健林的评价,就是“定位发生了偏差”。

  监管层似乎也意识到这样的问题,以北京为例,近期推出的自住型改善商品房已经把新一轮加码调控的重点转移到增加供应方面。

  ■保障体系是否需要调整

  作为确保供应的一部分, 从2007年开始,国家对于保障房的重视程度不断增加,今年3月以来,在中央不提调控房价的同时,继续强调保障房与棚改房。显而易见,在保障房方面的态度,与调控房价方面,形成鲜明反差。新一届政府更加强调市场机制,同时加强住房保障,也即“两条腿走路”。

  然而,由于中国的保障房名目繁多、覆盖面狭窄,投融资渠道单一,相关配套政策不完善、缺乏有效的管理体制和监督机制,致使保障房建设进展慢、质量差、分配不公、空置严重、设施和服务不配套等问题日益突出。

  从建设层面来看,随着2008年以后公租房的逐步推开,国内保障性住房的供应体系发生调整,由过去的以售为主,向租售并举、以租为主转变。这样的转变在于,明确了保障性住房的根本目的在于确保基本居住权,而不是赋予产权,一定程度上挤压了寻租空间。

  在分配层面,审计署近日发布的“2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果”显示,有10.84万户不符合保障条件的家庭,因提供不实资料、相关部门审核把关不严,违规享受保障性住房实物分配3.89万套、领取租赁补贴1.53亿元。

  在后期管理方面,随着保障家庭的日益增多,退出机制的不健全与配套方案落实的不到位,相应矛盾也将逐步暴露。

  ■长效机制是否可期

  去年以来,房地产调控的“长效机制”,成为行业“热门词”。而过去十年的屡调屡涨是长效机制如此受到期待的核心原因。

  实际上,相关部门确实已对长效机制进行过多轮探讨,有关报告数易其稿。更多地采用税收、信贷等经济和法律手段进行调控,同时在完善住房用地供应体系、房地产税收制度、金融制度和推进住宅产业化等方面健全长效机制。

  一如业内一致的判断,于楼市,很难有一种什么机制能够做到大家都满意,既然如此,对于走到十字路口的楼市调控,我们应该期待的是什么呢?事实上,从前三季度国家层面对地方自主进行调控政策变更的态度上看,更多的是在进行调控权力下放,即在不违背总体原则的情况下,允许地方政府根据自身实际适时改变行政调控策略,不再像之前那样采取全国“一刀切”的调控方式,从而使不同地方的楼市调控呈现符合自身实际特点的差异化局面。

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